L’Unione Europea, nel 2002, ha istituito un’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare, di sèguito indicata come Autorità, che dal 2005 ha sede nella città di Parma.
Il suo còmpito consiste nel fornire Pareri scientifici e assistenza scientifica e tecnica in tutti i settori che abbiano un impatto sulla sicurezza alimentare. Essa costituisce una fonte indipendente di informazioni su tutte le questioni che rientrano in questi settori e garantisce la comunicazione dei rischi al pubblico.
La partecipazione all’Autorità è aperta a tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, nonché ai Paesi che applicano la legislazione comunitaria in materia di sicurezza alimentare.
L’Autorità è dotata di personalità giuridica.
La Corte di Giustizia delle Comunità Europee è competente in materia di controversie relative a responsabilità contrattuali.
Una profonda riforma del sistema di consulenza comunitaria è stata attuata con il Regolamento CE n. 178/2002, che ha istituito l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare (EFSA).
L’Autorità appartiene alla categoria delle c.d. “Agenzie europee”, che si caratterizzano per l’esercizio di specifici còmpiti di natura tecnica e non discrezionale, nonché per costituire un elemento di integrazione tra amministrazione comunitaria e amministrazioni nazionali. A quest’ultimo proposito, oltre all’obbligo di collaborazione tra i due livelli amministrativi, che varie norme del Regolamento CE n. 178/2002 ribadiscono in relazione a diverse fattispecie, assumono rilievo le disposizioni che prevedono l’attività in rete dell’Autorità europea e di quelle nazionali.
Secondo l’art. 36 l’Autorità deve, in particolare, promuovere un collegamento con i livelli menzionati “attraverso reti europee delle organizzazioni attive nei settori di sua competenza al fine di agevolare un quadro di cooperazione scientifica”. È anche prevista la possibilità per l’Autorità di affidare alcune attività preparatorie per i Pareri scientifici ad organismi nazionali che, in tal modo, diventano parti attive dell’unico procedimento teso a sfociare nell’emanazione di tale atto.
L’Autorità è, altresì, parte con gli Stati membri, tramite un proprio “punto di contatto”, di una rete che gestisce, sotto la responsabilità della Commissione, il Sistema di allarme rapido, previsto dall’art. 50.
Ulteriore strumento di incontro tra Autorità e Stati membri è rappresentato dal Foro consultivo, previsto dall’art. 27, del quale fanno parte gli organi competenti che svolgono negli Stati membri funzioni analoghe a quelle dell’Autorità, in ragione di un rappresentante per Stato membro. Suo còmpito specifico è quello di costituire “un meccanismo di scambi di informazioni sui rischi potenziali e di concentrazione delle conoscenze…, nonché di garantire piena collaborazione tra l’Autorità e gli organi competenti degli Stati membri”.
L’Autorità esplica il suo còmpito essenziale, attinente alla valutazione dei rischi per la salute umana derivanti da alimenti, tramite una struttura scientifica che, al pari di quella amministrativa, fa parte dei suoi organi. L’art. 28 individua al riguardo un Comitato direttivo e nove Gruppi scientifici permanenti di esperti che, ai sensi del primo comma dell’art. 62, operano nell’àmbito dell’Autorità.
Il Comitato e i Gruppi di esperti sono incaricati di fornire, ognuno nell’àmbito delle rispettive sfere di competenza, i Pareri scientifici che la Commissione, il Parlamento europeo e ciascun Stato membro chiede all’Autorità. È opportuno, altresì, sottolineare che la Commissione deve obbligatoriamente domandare un Parere all’Autorità “in tutti i casi in cui la legislazione comunitaria richiede la sua consultazione” o ha facoltà di domandarlo “in relazione a qualsiasi questione di (…) competenza dell’Autorità”.
Una particolare possibilità di adire l’Autorità al fine di ottenere un Parere sulla questione scientifica controversa è concessa alla Commissione nel caso in cui sia ad essa deferita da uno Stato membro, ai sensi dell’art. 60, la questione della compatibilità con il Regolamento di una misura adottata da un altro Stato membro nel campo della sicurezza alimentare. In tal caso l’Autorità può essere chiamata ad esprimere un Parere non vincolante, nell’àmbito di una procedura extragiudiziale di conciliazione, i cui tempi e modalità sono stabiliti di concerto dalla Commissione e dall’Autorità, sentiti gli Stati interessati.
L’Autorità svolge còmpiti di gran lunga più ampi di quelli dei Comitati scientifici, comprensivi, in particolare, della raccolta dati. È funzionale a tale còmpito il suo potere di trasmettere, ai sensi del punto quattro dell’art. 33, agli Stati membri e alla Commissione “opportune Raccomandazioni per migliorare la compatibilità tecnica dei dati che riceve e analizza, al fine di agevolare l’ottenimento di dati omogenei a livello comunitario”.
L’ampio mandato e le molteplici funzioni assegnate a tale Autorità si basano sul principio “one-door, one-key” e rispondono a finalità di integrazione ed accentramento di poteri in capo ad un unico soggetto.
Qualsiasi questione attinente alla procedura di valutazione scientifica del rischio, all’interno dell’ampio settore della sicurezza alimentare, deve passare attraverso l’EFSA.
Ma essa si occupa, altresì, di efficienza, dal momento che l’indefinitezza delle funzioni aumenta le competenze dell’Autorità e ne riduce i limiti esterni alla discrezionalità dotandola di mezzi incisivi per fronteggiare con efficacia la multidimensionalità che caratterizza la materia alimentare.
L’EFSA è del tutto indipendente dalla politica e dai settori che sono sotto il suo controllo e proprio per questo non può essere controllata da istituzioni amministrative o esponenziali di collettività ad essa sovraordinate: si legittima dal basso, attraverso la trasparenza, l’eccellenza e l’assicurazione delle garanzie rendendo, ad esempio, pubblici e consultabili i propri atti ed offrendo la possibilità, alla società civile, di far pervenire commenti o memorie.
Nonostante le ampie garanzie fornite dai suoi numerosi atti legislativi la prassi ha evidenziato che vi è ancora spazio per incrementare la trasparenza in determinate competenze affidate all’Autorità de quo, segnatamente nell’àmbito più strettamente tecnico, ossia nel momento di studio scientifico, in cui assumono particolare rilievo sia l’attività di valutazione del rischio effettuata dal Comitato scientifico e dai Gruppi di esperti sia la selezione dei membri di tali organi.
Essa è, altresì, priva di alcun potere decisionale di regolazione formale.
Si tratta, pertanto, di un soggetto giuridico che richiede controlli assai ridotti, o addirittura inesistenti, e che legittima la propria posizione di terzietà basandosi esclusivamente sulla propria expertise.
Ciò favorisce ineluttabilmente la propria indipendenza ed efficienza ma, com’è facilmente intuibile, ne diminuisce notevolmente il controllo sul proprio operato.
L’Autorità è circondata da una sorta di «intangibilità» in merito ai poteri decisionali nell’emanazione dei Pareri.
Per garantire eccellenza, indipendenza ed effettività, infatti, l’EFSA, pur dovendo assicurare la massima trasparenza, è al riparo da eventuali intrusioni e/o controlli, in particolare, nel momento scientifico della fase di valutazione del rischio.
L’EFSA:
- può ricevere commenti, ma soltanto dopo l’emissione del Parere globale;
- ha una competenza ampia, estesa a tutte le dimensioni che costituiscono la complessità della sicurezza alimentare;
- agisce in cooperazione con le Autorità nazionali a rete, ma mantiene il proprio potere esclusivo decisionale;
- dispone di un organo composto da rappresentanti nazionali, ma dotato solo di poteri consiliari;
- i suoi atti non sono sindacabili da organi giurisdizionali e sono soltanto molto limitatamente valutabili da autorità amministrative o politiche.
In ogni caso, chi scrive ritiene che l’EFSA possa concretamente contribuire a collocare l’Unione Europa al centro del settore della sicurezza alimentare sulla scena internazionale. Sarebbe, pertanto, a tal riguardo, opportuno che essa prendesse parte ad eventi scientifici mondiali e collaborasse, in maniera sistematica, con i suoi corrispondenti internazionali; tuttavia, non si può prescindere dal mettere in atto tutte quelle misure necessarie perché gli organi internazionali, che si troveranno a collaborare con l’Autorità, siano pienamente consapevoli dei limiti intrinseci che le appartengono.
D’altro canto, rispetto ai suoi esordi, oggi, l’EFSA si colloca più propriamente all’interno di uno scenario notevolmente cambiato. Ed è in tale direzione che bisognerebbe rivedere alcune sue peculiari priorità, proprio in conseguenza dei forti mutamenti socio-economici intervenuti.
Si considera, dunque, indispensabile realizzare e implementare, nel più breve tempo possibile, ogni sorta di controllo all’interno del settore della sicurezza alimentare, rendendolo sempre più concreto in ogni fase della filiera alimentare, step by step, magari anche mediante l’apporto di cc.dd. sistemi “sentinella” o “controlli incrociati” all’interno di qualunque procedura riguardante, in maniera diretta o indiretta, il settore alimentare.
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Donatella Colangione
Laureata in Giurisprudenza ad indirizzo specialistico in Dir. Internazionale a Bari e Dottore di ricerca in Dir. Pubblico a Pavia con borsa di studio sulla sicurezza agroalimentare.
Info: donatella.colangione@unipv.it
