- Creare un equilibrio, condiviso da tutti i soggetti nazionali e comunitari, fra la tutela della salute dei consumatori e quella degli altri interessi correlati, quali, ad esempio, la libertà dei traffici commerciali, la politica agricola, la protezione dell’ambiente;
- stabilire una disciplina integrata e comune ai Paesi membri in grado di armonizzare gradualmente le normative e le procedure amministrative nazionali senza pregiudicare i poteri di policy e rule-making degli Stati membri e senza escludere le loro competenze in materia di esecuzione, ma tentando, piuttosto, di uniformare le finalità del sistema, ispirato all’obiettivo unico e primario di un livello elevato di tutela della salute;
- costituire un modello di co-decisione e co-amministrazione trasparente e partecipato, incentrato precipuamente su valutazioni scientifiche fornite da un organismo unico e indipendente, l’EFSA, e sul principio di precauzione nella formazione delle
Il diritto amministrativo, in sostanza, perde il carattere dell’esclusività e acquista quello dell’integrazione: esso viene integrato dalle regole e dall’esercizio del medesimo potere svolto in sede europea. Si stabilisce e si assicura, in tal modo, un equilibrio fra la dimensione europea e quella nazionale, precisando che la prima non sostituisce la seconda, ma funzionalizza i diritti amministrativi nazionali alla tutela di tutti gli interessi riconosciuti dall’ordinamento europeo.
Al contempo il diritto amministrativo risulta rafforzato nella sua funzione di legittimazione del potere pubblico perché, ampliando il proprio raggio di interessi coinvolti da tenere in considerazione, attenua l’asimmetria fra i differenti processi politici nazionali, in cui vengono generalmente rappresentati solo gli interessi in gioco radicati nel territorio nazionale di riferimento.
I controlli
Il c.d. “Pacchetto Igiene” è composto dai Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio nn. 852, 853, 854 e 882 del 2004 e dalla Direttiva n. 99 del 2002, che focalizzano le tematiche della sicurezza alimentare e le modalità di applicazione del Sistema di Analisi di Rischio e dei Punti Critici di Controllo, HACCP.
I testi componenti il nuovo framework legislativo si basano su una disciplina generale e comunitaria di princìpi e finalità riferiti, nel caso di specie, alle norme igieniche nelle fasi di produzione, trasformazione, trasporto e commercio di alimenti e mangimi.
Gli obblighi e i requisiti minimi di igiene vengono appositamente stabiliti per gli operatori del settore alimentare, ossia per i produttori di alimenti che dispongono di poteri di autocontrollo relativi agli stabilimenti posti sotto la loro diretta responsabilità, mentre alle autorità amministrative spetta un còmpito secondario, di regolazione e monitoraggio dell’azione di tali operatori, sia ex ante, mediante la produzione di manuali della corretta prassi operativa nazionale e comunitaria, sia ex post, attraverso controlli ufficiali di osservanza ed ottemperanza, che seguono un modello coordinato ed integrato da norme di diritto comunitario.
Il meccanismo poc’anzi descritto nasce come un sistema orientato alla semplificazione e all’auto-amministrazione, con còmpiti di controllo diretto svolti da privati ed un ruolo di regolazione e monitoraggio affidato ad Autorità statali e comunitarie, che prevede sia la determinazione di criteri comuni per le verifiche sia l’espletamento di controlli sull’attività degli operatori del settore alimentare, coordinati e armonizzati a livello comunitario.
I requisiti della reciprocità e dell’equivalenza, pertanto, non vengono meno, ma la materiale esecuzione delle funzioni amministrative è lasciata alle Autorità nazionali e locali che, a loro volta, rivolgono i loro còmpiti di gestione e di controllo nei confronti di soggetti privati.
Il legislatore europeo ha stabilito un sistema di controlli integrati, che prevede anche forme di cooperazione orizzontale, ad esempio, mediante la cooperazione fra le Autorità statali.
La struttura amministrativa dei controlli segue la ratio della sussidiarietà orizzontale e verticale, poichè tali funzioni sono svolte dai medesimi operatori privati, responsabili di garantire il rispetto delle norme nelle imprese alimentari poste sotto il loro diretto controllo.
Le Autorità nazionali mantengono, invece, un potere di monitoraggio sugli operatori e danno esecuzione al diritto comunitario: esse devono garantire che i controlli siano conformi alla disciplina europea e ai piani di controllo nazionali e comunitari, nonché assicurare il rispetto di princìpi e regole procedimentali uniformi.
Laddove occorra la Commissione europea esercita, altresì, controlli diretti, sia sui privati, surrogandosi alle PP.AA. nazionali, sia su queste ultime, valutandone l’operato, esigendo modifiche di carattere formale o sostanziale delle procedure di controllo e chiedendo eventualmente opportune relazioni.
Il sistema, quindi, è perfettamente integrato e armonizzato, ma si snoda secondo una struttura verticale e seguendo una organizzazione decentrata.
Il modello organizzativo sul quale si sviluppa è prevalentemente a forma piramidale; esso consta, infatti, di:
- a) un vertice, a livello europeo, con funzioni normative e di coordinamento;
- b) una disciplina applicativa e una pianificazione svolte in àmbito nazionale, ma in collegamento e cooperazione con gli altri Stati membri in armonia con i princìpi comunitari;
- c) un apparato esecutivo in parte comune, in parte costituito dai vari livelli amministrativi, che si relazionano verticalmente e che applicano princìpi e norme sovranazionali che indicano sia i requisiti sostanziali di una corretta prassi di igiene sia i criteri procedurali necessari per approntare i relativi controlli nelle varie fasi della filiera produttiva.
I controlli, pertanto, sono suddivisi su tre livelli:
- privati;
- autorità nazionali e locali;
- autorità comunitarie.
L’intera disciplina è caratterizzata dalla semplificazione e dall’auto-amministrazione, dalla discrezionalità nell’esecuzione e dal decentramento funzionale a favore delle amministrazioni locali e nazionali, nonché dal monitoraggio accentrato, finalizzato all’integrazione e all’attuazione uniforme delle norme europee.
Etichettatura nutrizionale
L’etichettatura nutrizionale è armonizzata in tutta l’Unione Europea.
La Direttiva 90/496/CEE del Consiglio, del 24 settembre 1990, riguarda l’etichettatura nutrizionale delle derrate alimentari destinate al consumatore finale e alle imprese di ristorazione collettiva, come: ristoranti, ospedali, mense, ecc.
Tale Direttiva non si applica alle acque minerali naturali e alle altre acque destinate al consumo umano, né agli integratori di regime, complementi alimentari.
L’etichettatura nutrizionale è facoltativa, tuttavia, diviene obbligatoria quando un’indicazione nutrizionale figura sull’etichetta, in una presentazione o in una pubblicità. Sono ammesse soltanto le informazioni nutrizionali inerenti al valore energetico e ai nutrienti, quali: proteine, glucidi, lipidi, fibre alimentari, sodio, vitamine e minerali, di cui all’Allegato della medesima Direttiva, nonché alle sostanze che appartengono ad una delle categorie di tali nutrienti o che ne siano componenti.
Le informazioni dell’etichettatura nutrizionale possono appartenere al Gruppo 1 o al Gruppo 2 secondo l’ordine seguente:
- Gruppo 1: valore energetico – la quantità di proteine, di glucidi e di lipidi;
- Gruppo 2: valore energetico – la quantità di proteine, di glucidi, di zuccheri, di lipidi, di acidi grassi saturi, di fibre alimentari e di sodio.
Quando l’indicazione nutrizionale riguarda gli zuccheri, gli acidi grassi saturi, le fibre alimentari o il sodio le informazioni da fornire sono quelle del Gruppo 2. La Dichiarazione del valore energetico e del tenore di nutrienti deve essere presentata sotto forma numerica con unità di misura specifiche.
Le informazioni sono espresse in 100g e 100ml o per imballaggio. Quelle riguardanti le vitamine e i sali minerali devono, inoltre, essere espresse in percentuale dell’Apporto Giornaliero Raccomandato (AGR), che può anche essere indicato sotto forma di grafico. L’etichettatura nutrizionale può riguardare anche le quantità di amidi, di polioli, di acidi grassi monoinsaturi, di acidi grassi polinsaturi, di colesterolo e di sali minerali o le vitamine indicate nel predetto Allegato. Tutte queste informazioni devono essere raggruppate in un solo luogo ben visibile, scritte in caratteri leggibili e indelebili e in un linguaggio facilmente comprensibile per l’acquirente. Gli Stati membri si astengono dall’introdurre specificazioni più dettagliate di quelle già contenute nella presente Direttiva per quanto riguarda l’etichettatura nutrizionale.
Per quel che concerne i prodotti alimentari presentati alla vendita al consumatore finale e alle collettività senza essere confezionati o i prodotti alimentari confezionati nel luogo di vendita per essere venduti immediatamente, la portata delle informazioni e le modalità secondo cui dette informazioni sono fornite possono essere stabilite mediante disposizioni nazionali fino all’eventuale adozione di misure comunitarie secondo la procedura prevista da tale Direttiva. Qualsiasi provvedimento che possa avere ripercussioni sulla sanità pubblica dev’essere adottato previa consultazione del Comitato scientifico per l’alimentazione umana.
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Donatella Colangione
Laureata in Giurisprudenza ad indirizzo specialistico in Dir. Internazionale a Bari e Dottore di ricerca in Dir. Pubblico a Pavia con borsa di studio sulla sicurezza agroalimentare.
Info: donatella.colangione@unipv.it
